中国地铁三大难题

2014年12月28日，北京地铁告别“2元时代”正式调价。虽然官方有着适当引导民众乘坐地面交通的初衷，但是对于许多赶时间和路途较远的乘客来说，地铁仍然是他们上班路上的首选。

在 北京国贸区域上班的白领陆萍告诉《中国经济周刊》记者，票价调整后她上班的路费涨到单程5元，人没见少，依旧没座，没选公交出行的原因是她实在不敢尝试早 高峰东三环的公交车。如果按照一个月4周的工作日来算，她每月通勤多出120元，陆萍表示，属于可以接受的范畴，只不过她希望付出更多的票价可以带来更好 的服务而不是目前的“没啥变化”。

同样是单程票价从2元涨到5元，家住北京市昌平区朱辛庄的外来务工人员秦凤英表示，不能接受。她告诉《中 国经济周刊》记者，自己一个月要去雇主家工作26天，从她家到雇主家要换乘一次地铁，比起原来的一天4元往返，如今每天10元的路费相当于一个月要多出 156元的交通成本。调价一个多月后，她已经决定要向雇主提出涨工资或者增加交通补贴的要求，否则她准备重新换一个离家近点的工作。

北京地铁的高速发展和调价，只是全国地铁进入大规模修建热潮的一个缩影。一方面，是各地地铁修建需要大规模资金投入；另一方面，地方政府又承担着支持运营而带来的巨额财政压力。

2014年7月，在北京市针对公共交通票价改革问题向公众征求意见时，一组公布的官方数据显示，2013年，北京地铁的运营收入32.23亿元，运营支出66.84亿元，收支缺口巨大。从某种意义上来说，此次票价调整是为了缓解政府在财政上的“不堪重负”。

一边是老百姓“票价越便宜越好”的心理诉求，一边是政府运营的“不堪重负”，二者该如何兼顾？如何制定合理的票价调节机制？政府购买公共服务的开支如何计算？如何为市民提供更好的公共服务？国内和国际上有无可以借鉴的经验可循？

难题一

运营费用是建设费用的2～6倍

北京、深圳都很难扛住，不少城市盲目“迎难而上”

2014年12月28日调价当日，随着4条新的地铁线路开通，北京地铁运营总里程增至527公里。目前，国家发改委批复了37个城市修地铁的规划，北京已经有17条地铁线路。

北京从过去20年才修通50多公里地铁，到最近8年，平均每年都有50多公里的地铁开通，北京地铁网从疏到密的速度令世界惊叹。根据北京市委常委、副市长陈刚介绍，北京地铁的运营总里程到2020年还要翻倍，达到1000公里左右。

深圳市轨道交通建设指挥部副总指挥赵鹏林给记者算了一笔账，按照业内通行的算法，目前每修1公里轨道交通的成本约在7亿～8亿元，一线城市的部分线路成本甚至高达10亿元/公里（加上拆迁等），对于以政府投资为主的轨道交通融资模式而言，这无疑为财政带来了巨大的负担。

赵 鹏林表示，其实运营地铁的费用更高，姑且按照30年折旧车辆报废计算，运营费用可以达到2～6倍的建设费用。具体费用还和运营的是地上线还是地下线、照 明、车型等有关。按照一条线路20公里、建设费用200亿元计算，30年运营费用最少约为400亿元，如果一个城市又不止一条地铁线路，政府很难承担运营 费用。

赵鹏林直言，2014年深圳的GDP已超过1.5万亿元，高于葡萄牙、希腊、芬兰的GDP，地方财政收入超过2000亿，但即使这样想“扛住”地铁的各种运营费用都是一件难事。“可是这种风险有些城市看不到，因为他们尚无运营的经验。”

从北京市财政局公布的数据显示，从2007年到2014年，财政补贴一直是支撑北京地铁运行的主要动力。7年来，北京市用于地铁的财政补贴总支出在950亿元左右。每年补贴地铁运行的费用，大概占到了北京财政收入的5%以上，远远超过其他城市。

据北京市财政局副局长王婴介绍，按照调整后的票价测算，北京地铁每人次票价收入为4.3～4.4元，约占成本的一半。这意味着，地铁运营成本剩余的50%，以及公交运营成本剩余的70%，仍需由财政进行补贴。

北京、深圳尚且如此，可想而知，一批正在赶着往前奔的二线城市在未来地铁运营时将面临更多的财务负担和风险。

“轨 道交通不是一个暴利行业，公共服务领域的利润本来就不能太高，而且轨道交通投资回报的周期很长。为了减轻财政负担，目前轨道交通有向社会资本开放的趋势， 但是社会资本如何在公共服务领域获取利润？这个问题没有理顺，轨道交通的可持续发展就始终是一个难题。”一位轨道交通的资深从业人士如此表示。

“如 果让我做地铁公司总经理或者董事长，那么我的脑筋肯定也要用在如何算计多拿政府的补贴上。”上述人士表示，究其原因是因为这个行业有特殊性，缺乏竞争、成 本不透明，政府无法对它进行有效的补贴和核算，从而导致运营商更倾向于得到补贴而不是钻研如何提高劳动效率、降低运营成本、提升服务水平，公共服务难免越 做越差。

2014 年12 月29 日，北京地铁调价后的首个工作日。

难题二

乘客是否愿意为更优质的服务买单？

深圳地铁：曾设想走个性化服务路线；公众：地铁要搞三六九等？！

同样是为乘客提供公共交通服务，不同地区、不同国家间水平到底有何差异？

交 通运输部科学研究院、城市交通研究中心副总工钟朝晖用一个细节来说明新加坡公共交通服务水平之高。据其介绍，新加坡政府把遮阳棚、遮雨棚从政府的主楼、城 市居民楼，一直修到了公共交通站点上，让人民群众能够不晒太阳、不淋雨去乘坐公共交通，但即使是这样的服务质量，新加坡的人民还是有意见，还是觉得公共交 通服务的水平不能满足他们的要求。“消费者对服务的追求和要求是无上限的。”钟朝晖说。

深圳市轨道交通建设指挥部副总指挥赵鹏林表示，新加坡政府做了许多企业该做的事情，新加坡单一个交通局的公务员就有五六千人，深圳整个城市搞轨道交通的有编制的公务员也只有20人左右，真是没办法做到事无巨细地详尽。

港 铁公司中国业务首席执行官易珉强调，细节对于提升服务的重要性。作为一名老北京，易珉坦言，有的时候站在出站口，自己也搞不清楚“东南、东北、西北口”到 底出来是什么地方。相比之下，香港地铁则雇用了一对夫妻，多年来他们的任务就是从乘客的角度看各出站口是否有添加哪些建筑物的需要。

香港地铁长期维持99.9%的高准点率，但即便如此，市民还是会对其小概率的晚点表示不满。自2013年港铁公司修订票价调整机制，新增了事故延误服务罚款制度后，公司拨出2750万港元实施（发生事故延误）即日第二程9折优惠活动。

港铁公司的管理者这样描述其与香港市民的关系：正是因为有了香港市民们的“苛刻要求”，香港地铁保持了99.9%以上的准时率和优质服务。

当然，除了政府可以提供给乘客的便利以外，乘客是否愿意为更好的服务付费也是一个难题。

2012 年，深圳就曾经想过对地铁服务走个性化路线，“分等级”，满足不同层次人的需求，提供不同层次的有针对性的服务。比如尝试提供有座位的地铁票服务、设立可 以放大件行李的车厢等。但是构想一经曝光就遭来群众的强烈质疑。一时间“深圳地铁将设VIP车厢，票价翻倍保证有座”的新闻引起轩然大波。网民质疑这一做 法违背了公共交通首先应当确保服务均等化的基本原则。不少人将这一举措形容为“地铁也要搞三六九等”，并予以强烈抨击。

作为当年的设想提出 者，赵鹏林告诉《中国经济周刊》，之所以有这样的尝试，是因为政府希望为市民提供一种可以选择的服务，这种构想是基于去机场的线路上，乘客几乎都要带大行 李，如果带着大箱子坐地铁没座位，不仅自己不舒服，旁边的乘客也不舒服，尤其是孕妇、小孩挤到一起到时候也不安全，所以当时希望用价格杠杆来调整需求，但 是很难得到所有市民的同意。

钟朝晖将此类状况总结为“三难”，即政府难、乘客难、企业难。钟朝晖表示，虽然各有各的难处，但是不管多难，要实现城市可持续发展，首先必须保证城市公共交通的可持续发展，应该按照政府主导，企业公众以社会资本共同参与的原则群策群力共同解决。

日本东京，为了减少女性搭乘地铁时遭色狼非礼的事件，从2005 年5 月9 日起在早上上班高峰时间开设女性专用车厢。

难题三

地铁票价怎么定合理？

“真正合理的票价应该是可以调整的、可加可减”

合理的地铁票价应该怎么计算？政府、乘客、企业间的平衡如何维持？国际上有无其他经验可以借鉴？

2014 年10月，在论证此次北京地铁调价时，北京市发改委委员李素芳曾表示，这次调价从根本上讲，是要运用经济手段发挥价格杠杆作用，增强公共交通的可持续发展 能力。最终不论采取哪种方案，都希望把大多数人每个月的通勤成本控制在200元以内。调价后的价格仍然是全国同类城市的最低水平。

易珉表示，单纯只看到涨价是不科学的，真正合理的票价应该是可以调整的、可加可减。

香港当地的地铁票价为3.5港元至31.5港元不等。港铁公司票价及业务策划高级经理何文雄表示，香港地铁的票价调整机制从2007年开始实施，港铁公司每年6月份实行票价调整，是一个透明的、“可加可减”的机制。

据 何文雄介绍，香港地铁票价每年的调整主要取决于两个因素：一是每年综合消费物价指数(CPI)的变动；二是运输业名义工资指数变动。这两个数据来源于社会 公认采用的数据。此外，还会考虑生产力因素，即港铁公司的总体运营表现。票价调整机制平衡了公众利益和上市公司的商业利益，数据公开透明，不需要社会讨论 和听证。

另外，港铁公司还有一个票价检讨机制，每5年进行一次票价检讨，最近的一次在2013年。据了解，当时民众主要关注三点：一是票价有没有考虑到公司的盈利水平，二是民众可负担的能力能否反映出来，三是公司的服务表现。

经与政府商讨，港铁公司决定对利润和服务进一步承诺，即当利润达到某个数据后，由港铁公司拨款对票价进行优惠，港铁公司赚钱越多，回馈给民众的金额越多，这个方案从2013年开始实行。

值得注意的是，新加坡政府在提供高质量服务的同时，也不得不面对地铁公司长期亏损需要补贴的现状。从某种意义上说，新加坡地铁公司是靠着政府的不断“输血”得以维持。

在2007年至2014年的8年中，新加坡政府对于地铁逐年投入的设备更新及追加投资数额庞大，共计19亿新加坡元（约合人民币87亿元），平均每票补贴0.48新加坡元。

2014年7月，新加坡地铁公司总裁在股东大会上直言：“我们的运营商情况是越来越不可持续了，这必须改变。”

港 铁深圳项目总经理阮颂藩告诉《中国经济周刊》，由于新加坡地铁的实际票价长期低于根据调价机制计算的调整票价，具体来说在2001年—2014年间累计理 论票价调整幅度应为33%，但实际调整额度仅为6%，车费损失约13亿新加坡元（约合人民币60亿元）。阮颂藩表示，从2008年开始新加坡已经进入结构 性入不敷出的情况。

“可以说，轨道交通的可持续发展其实就是轨道交通企业本身的可持续发展，换言之，即企业需要连绵不断、健康运营的现金流。根据国际经验，该现金流大部分由日常车费收入组成。”阮颂藩表示。

国家发改委综合运输研究所副所长汪鸣表示，引入轨道交通的票价调节机制，不是单纯就公共服务论公共服务，就价格机制论价格机制，而是构建一个包括政府规划、投融资建设、运营、政府政策监管“四位一体”完整的轨道交通管理体系。

(本文来源：中国经济周刊  作者：张璐晶)